Tumbangnya
Orde Baru yang disusul dengan amandemen UUD 1945, menandai perubahan yang
radikal dari sistem ketatanegaraan yang sentralistik otoritarian menjadi rezim
yang demokratis dan egalitarian. Perubahan bandul pada tataran supra-struktur
politik ini pada gilirannya mendorong terjadinya perubahan pada tataran
infra-struktur politik, yakni perubahan pola manajemen pemerintahan daerah dari
pendekatan top-down yang berorientasi efisiensi, menjadi pendekatan bottom-up
yang lebih mementingkan terjadinya proses pemberdayaan segenap potensi bangsa.
Dengan demikian, tidaklah berlebihan untuk menyatakan bahwa lahirnya orde
reformasi merupakan koreksi total terhadap praktek penyimpangan konstitusional
pada era sebelumnya.
Salah satu
kelemahan fundamental dalam sistem politik Orde Baru adalah kecenderungan
adanya dominasi dan konsentrasi kekuasaan pada salah satu cabang penyelenggara
pemerintahan tertentu, yakni pada lembaga eksekutif. Bahkan dalam Penjelasan
UUD 1945 secara eksplisit dinyatakan bahwa “Dalam menjalankan pemerintahan
negara, kekuasaan dan tanggung jawab adalah di tangan presiden (concentration
of power and responsibility upon the President)”. Ketentuan inilah yang sering
dipahami sebagai prinsip executive heavy dalam sistem ketatanegaraan di
Indonesia, yang sedikit banyak bertentangan dengan paham pembagian dan/atau
pemisahan kekuasaan (distribution of powers, separation of powers).
Ketentuan
dalam Konstitusi yang “berpihak” pada satu cabang kekuasaan tertentu seperti
diatas, dapat kita kategorikan sebagai kelemahan dalam dimensi instrumentasi.
Pada tataran Undang-Undang, kelemahan instrumentasi juga cukup menonjol,
seperti yang tertuang dalam Bab III Pasal 19 UU No. 19 Tahun 1964 tentang
Ketentuan Pokok Kekuasaan Kehakiman. Pasal ini menegaskan: “Demi kepentingan
revolusi, kehormatan negara dan bangsa atau kepentingan masyarakat mendesak,
Presiden dapat turun atau campur tangan dalam soal-soal pengadilan”. Nampaklah
bahwa Undang-Undang ini memperkuat paham executive heavy yang dianut dalam UUD
1945.
Selain
kelemahan instrumentasi, praktek ketatanegaraan kita pada masa Orde Baru juga
mengalami kelemahan dalam dimensi implementasi. Kelemahan implementasi ini
misalnya berupa terus membesarnya kekuasaan Presiden dan cenderung kurang
diimbangi dengan sistem kontrol dari kekuasaan lainnya. Akibatnya, Presiden
dengan mudah dapat menerbitkan produk hukum berupa Keputusan (beschikking) baik
yang bersifat menetapkan (declaratory) maupun mengatur (regulatory). Hasil
kajian MTI (Masyarakat Transparansi Indonesia) mungkin sangat gamblang
mendeskripsikan adanya kelemahan mendasar dalam tata hubungan antar poros
kekuasaan negara.[1]
Mengingat
cukup maraknya penyimpangan atau kelemahan konstitusional pada era Orde Baru,
maka wajarlah jika gerakan reformasi 1998 mengusung agenda strategis berupa
amandemen UUD 1945, dimana salah satu poin terpentingnya yakni mewujudkan pola
hubungan yang lebih egaliter dan produktif diantara poros-poros kekuasaan
Negara, termasuk pembentukan lembaga-lembaga barui negara seperti DPD (Dewan
Perwakilan Daerah) dan MK (Mahkamah Konstitusi). Kesemuanya tadi tidak
lain adalah
upaya membangun sistem check and balances yang lebih baik berdasar prinsip
saling percaya (trust) dan saling menghormati (reciprocal honor).
Esensi Checks and Balances
Checks and
Balances pertama kali dimunculkan oleh Montesquieu pada Abad Pertengahan atau
yang sering dikenal dengan abad pencerahan (enlightenment atau aufklarung).
Gagasan ini lahir sebagai hasil dari ajaran klasik tentang pemisahan kekuasaan
(separation of power), dan pertama kali diadopsi kedalam konstitusi negara oleh
Amerika Serikat (US Constitution 1789).
Berdasarkan
ide ini, suatu negara dikatakan memiliki sistem checks n balances yang efektif
jika tidak ada satupun cabang pemerintahan yang memiliki kekuasaan dominan,
serta dapat dipengaruhi oleh cabang lainnya (A government is said to have an
effective system of checks and balances if no one branch of government holds
total power, and can be overridden by another).
Secara
etimologis, checks and balances memiliki dua suku kata, yakni checks dan
balances. Komponen pertama mengandung arti adanya hak untuk ikut memeriksa /
menilai / mengawasi / mencari informasi dan konfirmasi terhadap suatu keadaan
(the right to check); sedangkan komponen kedua merujuk pada alat untuk mencari
keseimbangan (the means to actively balance out imbalances). Instrumen ini
dinilai sangat penting mengingat secara alamiah manusia yang mempunyai
kekuasaaan cenderung menyalahgunakan, dan manusia yang mempunyai kekuasaan tak
terbatas pasti akan menyalahgunakannya (power tends to corrupt, absolute power
corrupt absolutely).
Secara
tersirat dapat ditangkap bahwa esensi pokok dari prinsip checks and balances
ini adalah menjamin adanya kebebasan dari masing-masing cabang kekuasaan negara
sekaligus menghindari terjadinya interaksi atau campur tangan dari kekuasaan
yang satu terhadap kekuasaan lainnya. Dengan kata lain, inti gagasan demokrasi
konstitusional adalah menciptakan keseimbangan dalam interaksi sosial politik.
Namun, upaya menciptakan keseimbangan tersebut tidak dilakukan dengan
melemahkan fungsi, mengurangi independensi, atau atau mengkooptasi kewenangan
lembaga lain yang justru akan mengganggu kinerja lembaga yang bersangkutan.
Dengan
demikian, checks and balances sesungguhnya bukanlah tujuan dari penyelenggaraan
entitas politik bernama negara (nation-state). Konsep ini lebih merupakan
elemen pemerintahan demokratis untuk mewujudkan cita-cita besar membangun sosok
pemerintahan yang demokratis (democratic and egalitarian), bersih dan kuat
(good and strong), serta mendorong perwujudan good society, melalui
penyempurnaan tata hubungan kerja yang sejajar dan harmonis diantara pilar-pilar
kekuasaan dalam negara.
Dalam rangka
mewujudkan tujuan besar tersebut, maka penerapan checks and balances dalam
penyelenggaraan pemerintahan harus memperhatikan prinsip non-dichotomy (tidak
berpikir dualistis atau memisahkan secara tegas fungsi pilar-pilar kekuasaan);
mendorong terbentuknya team-building
(semangat
korps atau jiwa korsa); serta systemic and comprehensive (mencakup semua aspek
dan seluruh pihak / stakeholders).
Hakikat dari
prinsip checks and balances diatas adalah bahwa semestinya tidak ada lagi
sekat-sekat psikologis, kultural maupun struktural yang memisahkan kekuasaan
Legislatif – Eksekutif – Yudikatif, atau cabang kekuasaan lainnya. Diantara
poros-poros kekuasaan tadi, terdapat saling keterhubungan (interconnectedness),
saling ketergantungan (interdependence), dan irisan (intercourse) yang erat
satu sama lain.
Walaupun
implementasi checks and balances menjanjikan manfaat yang luar biasa besar,
namun hal tersebut tidak muncul dengan tiba-tiba. Dalam hal ini, ada beberapa
prasayarat atau prakondisi yang memungkinkan berkembangnya checks and balances
tadi secara optimal. Adapun prasyarat yang dibutuhkan paling tidak meliputi
empat aspek sebagai berikut:
· Proses demokratisasi dari tingkat
pusat hingga ke daerah tidak terputus. Artinya, kesadaran untuk secara terus
menerus melakukan perbaikan baik dari kalangan politisi, birokrat maupun
masyarakat luas, perlu dibina secara berkelanjutan pada berbagai jenjangnya.
· Adanya pemahaman konsep politik
kenegaraan dan kepemerintahan yang bulat dari segenap pelaku atau penyelenggara
negara. Pada saat yang sama, dibutuhkan pula adanya kedewasaan politik para
anggota DPRD serta kalangan birokrasi dan penegak hukum, bahkan juga kalangan
masyarakat pada umumnya.
· Adanya pemahaman fungsi dan peranan
eksekutif, legislatif, dan yudikatif yang seimbang (asymmetric information)
serta tata hubungan kerja dinamis dan produktif diantara poros-poros kekuasaan
tersebut. Adanya kecurigaan atau kekurangpercayaan antar aparat pemegang kekuasaan
menunjukkan adanya ketimpangan dalam pola komunikasi antar pemegang kekuasaan
tersebut.
· Adanya kesadaran penuh untuk memangku
hak dan kewajiban masing-masing secara terbuka dan bertanggungjawab untuk
mewujudkan cita-cita tertinggi pembentukan negara, yakni mewujudkan
kesejahteraan dan keadilan bagi masyarakat.
Perubahan Paradigma
Konstitusionalisme di Indonesia Pasca Amandemen
Diatas telah
disinggung bahwa sistem checks and balances selama periode Orde Baru berjalan
kurang seimbang, sehingga interaksi antar poros kekuasaan negara menjadi tidak
lancar. Itulah sebabnya, amandemen UUD 1945 dilakukan untuk menciptakan tata
hubungan yang lebih harmonis dan fair. Dengan kata lain, paradigma
konstitusionalisme di Indonesia sudah bergeser seiring dengan dilakukannya
amandemen UUD 1945 sejak tahun 1999 (amandemen pertama) hingga tahun 2002
(amandemen keempat).
Beberapa
paradigma konstitusionalisme baru yang diusung oleh UUD 1945 pasca amandemen
adalah sebagai berikut:
1. UUD 1945 lebih memperkuat paradigma yang
sudah ada, dengan diberi sifat normatif. Misalnya, pengaturan tentang
pelaksanaan asas kedaulatan rakyat tidak lagi menyangkut lembaga pelaksananya,
namun fondasi normatifnya, yakni harus dilaksanakan menurut UUD (Pasal 1 ayat
2). Demikian juga soal asas negara hukum, dalam Batang Tubuh dinyatakan dengan
tegas bahwa Negara Indonesia adalah Negara Hukum (Pasal 1 ayat 3).
2. UUD 1945 juga memberi jaminan tentang
kelangsungan dasar negara, bentuk negara dan sistem pemerintahan. Dalam hubungan
ini, Dasar Negara Pancasila tetap dipertahankan dan diperkuat dalam Pembukaan
UUD 1945. Bentuk Negara Kesatuan dan Bentuk Pemerintahan Republik juga
dimantapkan dalam Pasal 1 ayat (1). Selain itu, meskipun tidak secara
eksplisit, namun corak dari Sistem Pemerintahan Presidensiil juga sangat
dominan, seperti bisa disimak dari Pasal 4 ayat (1), Pasal 5, dan Pasal 7.
3. UUD 1945 meniadakan ketentuan yang
diskriminatif dan menegaskan pentingnya prinsip persamaan antar warga negara.
Sebagai contoh, Pasal 6 ayat (1) yang mengatur tentang Calon Presiden dan Wakil
Presiden, tidak harus berasal dari etnis pribumi (WNI asli), namun terbuka
kemungkinan bagi WNI keturunan sepanjang memenuhi ketentuan Undang-Undang.
4. UUD 1945 memberi pengakuan dan perlindungan
terhadap Hak Asasi Manusia yang semakin nyata dan jauh lebih luas. Rincian HAM
yang diatur meliputi hak untuk hidup serta hak mempertahankan hidup dan
kehidupannya (Pasal 28A); hak membentuk keluarga dan melanjutkan keturunan
melalui perkawinan yang sah, selain hak atas kelangsungan hidup, tumbuh, dan
berkembang serta hak atas perlindungan dari kekerasan dan diskriminasi (Pasal
28A). Disamping itu, UUD 1945 juga melindungi hak mengembangkan diri melalui
pemenuhan kebutuhan dasarnya, hak mendapat pendidikan dan memperoleh manfaat
dari ilmu pengetahuan dan teknologi, serta hak untuk memajukan dirinya dalam
memperjuangkan haknya secara kolektif untuk membangun masyarakat (Pasal 28C).
Selanjutnya, Pasal 28D mengatur tentang hak atas pengakuan, jaminan,
perlindungan, dan kepastian hukum yang adil serta perlakuan yang sama dihadapan
hukum; hak untuk bekerja serta mendapat imbalan dan perlakuan yang adil dan
layak dalam hubungan kerja; hak memperoleh kesempatan yang sama dalam
pemerintahan; serta hak atas status kewarganegaraan. Secara lebih lengkap,
hak-hak asasi manusia diatur dalam pasal 28 hingga huruf J.
5. UUD 1945 menegaskan kembali hubungan
antar lembaga-lembaga negara dengan meniadakan disfungsionalisasi lembaga.
Amandemen telah menghapus lembaga DPA (Dewan Pertimbangan Agung) yang dinilai
tidak efektif disatu pihak, dan memunculkan lembaga-lembaga baru sesuai
kebutuhan kontemporer, misalnya DPD (Dewan Perwakilan Daerah), dan MK (Mahkamah
Konstitusi). Selain itu, diatur pula tentang perubahan tugas dan fungsi lembaga
negara tertentu, seperti Majelis Permusyawaratan Rakyat (Pasal 3). Dalam hal
ini, MPR tidak lagi memiliki kewenangan menetapkan GBHN atau berkedudukan
sebagai mandan (yang memberikan mandat kepada) Presiden.
6. UUD 1945 memperkokoh hubungan Pusat –
Daerah melalui pemberian otonomi daerah yang lebih luas dalam kerangka NKRI
(Pasal 18). Pada saat yang sama, UUD 1945 juga memberikan legalitas bagi Kepala
Daerah untuk dipilih secara demokratis, yang melahirkan adanya Pemilu langsung
bagi Gubernur / Bupati / Walikota dan wakilnya.
7. UUD 1945 juga menjamin adanya keragaman
daerah, serta mengakui dan menghormati satuan pemerintahan daerah yang bersifat
khusus atau bersifat istimewa (Pasal 18). UUD 1945 juga memberi penguatan terhadap
Kesatuan Masyarakat Hukum Adat dan Hak-hak Tradisional, sepanjang masih hidup
dan tidak bertentangan dengan prinsip NKRI (Pasal 18B ayat 2).
8. UUD 1945 lebih menegaskan kembali paham
konstitusionalisme melalui pengaturan prinsip checks and balances. Hal ini bisa
di simak dari pasal-pasal 7, 13, 14, 20, 22, 23, dan 24 (lihat uraian dibawah).
Checks and Balances di Indonesia dan
Amerika Serikat
Sebagaimana
telah disinggung diatas, konsep checks and balances memungkinkan suatu cabang
kekuasaan negara tertentu untuk menjalankan fungsi (meskipun minimal) pada
cabang kekuasaan negara lainnya. Di Indonesia, konsepsi dan implementasi checks
and balances jauh lebih mudah ditemukan pada UUD 1945 hasil amandemen. Beberapa
pasal yang menggambarkan adanya prinsip checks and balances dalam UUD 1945
(pasca amandemen) adalah sebagai berikut:
a. Pasal 7A: Presiden/Wakil Presiden dapat
diberhentikan dalam masa jabatannya oleh MPR atas usul DPR.
b. Pasal 7B: Mahkamah Konstitusi memeriksa,
mengadili dan memutus pendapat DPR dalam 90 hari. Jika dikabulkan, DPR
menyelenggarakan sidang paripurna untuk meneruskan usul pemberhentian kepada
MPR. Selanjutnya, MPR menyelenggarakan sidang dalam 30 hari setelah menerima
usul DPR.
c. Pasal 7C: Presiden tidak dapat
membekukan / membubarkan DPR.
d. Dengan persetujuan DPR, Presiden dapat
menyatakan perang, membuat perdamaian dan perjanjian internasional (Pasal 11),
serta dapat menetapkan Perpu (Pasal 22).
e. Pasal 23E: Hasil pemeriksaan keuangan
negara oleh BPK diserahkan kepada DPR, DPD, dan DPRD.
f. Pasal 24A: Calon hakim agung diusulkan
Komisi Yudisial kepada DPR untuk mendapatkan persetujuan.
g. Dengan pertimbangan DPR, Presiden dapat
mengangkat Duta dan Konsul (Pasal 13), serta dapat memberikan Amnesti dan Abolisi (Pasal 14).
h. Dengan pertimbangan MA, Presiden dapat
mengangkat Grasi dan Rehabilitasi (Pasal 14).
i. Pasal 20: Setiap RUU dibahas oleh DPR
dan Presiden untuk mendapat persetujuan bersama.
j. Pasal 20A: DPR memiliki fungsi legislasi,
fungsi anggaran dan fungsi pengawasan. Hak DPR lainnya: hak interpelasi, hak
angket, hak menyatakan pendapat, hak mengajukan pertanyaan, hal menyampaikan
usul dan pendapat, serta hak imunitas.
k. Pasal 22D: DPD ikut membahas dan dapat
melakukan pengawasan atas pelaksanaan UU mengenai otonomi daerah, pembentukan /
pemekaran / penggabungan daerah, hubungan pusat dan daerah, pengelolaan sumber
daya alam, pelaksanaan APBN, pajak, pendidikan, dan agama.
Sebagaimana
yang terjadi di Indonesia, prinsip check and balances juga terjadi di berbagai
negara, termasuk AS (lihat Tabel 1). Sebagai contoh, kekuasaan eksekutif
memiliki wewenang untuk turut mengontrol, atau mempengaruhi kekuasaan
legislatif dalam hal-hal antara lain: 1) wewenang untuk mem-veto undang-undang;
2) wewenang untuk menolak pelaksanaan undang-undang tertentu; 3) wewenang untuk
menolak penggunaan anggaran untuk kegiatan tertentu; 4) wewenang sepihak untuk
membiayai perang; tanggungjawab untuk membuat pernyataan tertentu, misalnya
keadaan darurat; dan sebagainya. Sebaliknya, kekuasaan eksekutif juga berwenang
membuat keputusan di ranah eksekutif, misalnya: 1) wewenang untuk menentukan
peraturan yang berlaku atau akan diberlakukan; 2) wewenang membuat aturan untuk
membatasi upaya penyidikan, penangkapan, dan penahanan; 3) wewenang untuk
meratifikasi traktat atau perjanjian internasional; 4) wewenang menetapkan
anggaran bagi eksekutif; 5) wewenang untuk memakzulkan atau mengganti pimpinan
eksekutif (dengan dukungan dua per tiga anggota), dan lain-lain.
Sementara
itu, kekuasaan eksekutif juga dapat memainkan peran sebagai penyeimbang
terhadap kekuasaan yudikatif, misalnya wewenang untuk menunjuk hakim agung dan
memberi pengampunan (grasi/amnesti/abolisi). Sedangkan wewenang yudikatif
terhadap kekuasaan eksekutif antara lain mencakup: 1) wewenang menyatakan
tindakan tertentu dari pemerintah sebagai tindakan yang cacat atau salah; 2)
wewenang untuk menentukan aturan mana yang tepat dan harus dipergunakan sebagai
rujukan atau dasar hukum.
”Persinggungan”
wewenang antara kekuasaan legislatif dan kekuasaan yudikatif pun juga diatur
dengan tegas. Dalam hal ini, wewenang kekuasaan yudikatif di ranah legislatif
misalnya wewenang menyatakan undang-undang tidak sah dan menyimpang dari
konstitusi, atau wewenang untuk menentukan aturan mana yang tepat dan harus
dipergunakan sebagai rujukan atau dasar hukum. Sedangkan wewenang kekuasaan
eksekutif terhadap fungsi yudikatif antara lain: 1) wewenang untuk melakukan
amandemen konstitusi (dengan dukungan 2/3 suara di parlemen dan dukungan 3/4
negara bagian); 2) wewenang untuk menentukan struktur dan besaran pengadilan
(termasuk Mahkamah Agung); 3) wewenang untuk mengalokasikan anggaran bagi
kepentingan peradilan; 4) wewenang untuk memilih kandidat hakim; 5) wewenang
memakzulkan dan mengganti hakim; serta 6) wewenang untuk menentukan batas-batas
kompetensi teritorial peradilan.
Penutup
Penyempurnaan
tata hubungan kerja antara eksekutif dengan legislatif dan internalisasi prinsp
checks and balances, sesungguhnya hanyalah usaha kecil untuk mewujudkan
cita-cita besar membangun sosok pemerintahan daerah yang demokratis
(egalitarian local governance), bersih dan kuat (good and strong local
governance), serta mendorong perwujudan good society. Dengan kata lain, sistem
checks and balances bukanlah tujuan dari proses penyelenggaraan negara,
melainkan sebuah instrumen atau mekanisme agar negara dan lembaga-lembaga
negara dapat menjalankan tugasnya dengan optimal dalam melayani masyarakat.
Tidak ada komentar:
Posting Komentar